宋健 | 人口发展新阶段的中国生育支持政策体系构建

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●宋健，中国人民大学人口与发展研究中心副主任、教授、博士研究生导师

原文刊登于《华中科技大学学报（社科版）》2023年第三期第50至第56页

人口发展新阶段的中国生育支持政策体系构建

摘要

 Abstract

中国人口发展进入新阶段，客观上要求发展理念和发展策略及时做出调整。总结人口发展新阶段的主要特征，深刻认识在这一阶段建立生育支持政策体系的必要性，这对在构建策略上形成共识具有重要意义。中国当前面临的生育主导型负增长史无前例，人口发展呈现总量达峰、素质提升、少子化老龄化程度加深三大特征。曾经创造机会窗口、助力实现人口红利的规模和结构要素的作用逐渐减弱，素质要素被期待发挥更大的作用。生育调节成为现代社会实现人口可持续发展的重要手段。由于生育抑制策略在中国实施时间长且影响深远，而生育策略具有一定的路径依赖性，其调整往往滞后于人口形势变化，人口发展新阶段的生育率回升需要通过实施积极生育支持策略进行助力。释放生育潜力、激发生育动力是人口发展新阶段实现适度生育水平的两项基本任务，构建生育支持政策体系应以满足育龄人群多样化和个性化的生育需求为出发点，以促进人的全面发展和人口长期均衡发展为目标。

关键词

Key words

生育支持政策体系；生育主导型负增长；人口发展新阶段

中国人口发展进入新阶段，客观上要求发展理念和发展策略及时做出调整。相较于人口转变过程中的人口激增现象，后人口转变时期的人口形势更为复杂，负增长和少子化老龄化构成严峻挑战。自2013年以来，中国生育政策不断进行宽松化改革。2021年《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确提出“到2025年，积极生育支持政策体系基本建立”的目标要求；党的二十大报告进一步指出，“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。中国人口发展新阶段的主要特征是什么？为何要在发展新阶段建立生育支持政策体系？构建中国特色的生育支持政策体系应考虑哪些方面？本文将围绕上述问题进行分析和讨论。

一、后人口转变时期中国面临生育主导型负增长

人口发展的阶段划分一般以人口转变为标志。人口转变是对人口再生产类型从低级形态向高级形态发展过程的概括。根据人口转变理论，世界各国的人口发展均可大体分为三个阶段：转变前、转变中和转变后。转变前阶段人口的死亡率和生育率都处于较高水平，人口发展主要由死亡率变动所决定，自然增长率极低，仅够维持国家和民族的生存；转变中的人口死亡率率先下降，生育率经过一段时滞后随之下降，人口呈现较快增长，人口快速增长持续的时间和累计的规模取决于生育率下降的速度和幅度；当死亡率和生育率双双降到较低水平，自然增长率再次回归较低水平，由此完成人口再生产类型从“传统型”向“现代型”的转变。人口转变完成意味着人口发展进入一个新阶段，然而，这一阶段人口的变化态势和发展前景仍不明朗，经典人口转变理论未能对此做出有效预测，第二次人口转变理论只是根据欧洲国家情境做出尝试性解释。各国在这一阶段的人口发展特征存在差异，也均在探索适合本国国情的人口发展策略。

人口转变始自欧洲，目前已席卷全球大多数国家，成为人口发展的一个普遍规律。伴随工业化和现代化的进程，欧洲较早开启死亡转变、经历生育转变，并于20世纪70年代初完成人口转变。然而，生育率未能如预期那样稳定在更替水平附近，而是继续下降。有学者将总和生育率低于1.5的现象称为“低生育率陷阱”，认为低生育水平会通过经济、社会和人口学的机制不断自我强化，最终固化，难以摆脱。低生育率已成为完成人口转变的国家普遍面临的问题。尽管在21世纪初期，欧洲一些国家的生育率出现短暂回升，但似乎均未能恢复到更替水平以上。2022年联合国《世界人口展望》数据显示，全球三分之二的国家或地区的生育率已低于更替水平，2020年全球人口自然增长率首次降到10‰以下。与中国同处东亚地区的日本和韩国已先后出现人口负增长。日本于2005年自然增长率转为负值，2010年达到人口峰值1.28亿人，此后一直持续负增长，2021年总人口降为1.25亿人。韩国于2019年出现自然负增长，2020年达到峰值人口5186万人，此后开始负增长，2021年人口降为5183万人。

中国于20世纪90年代完成人口转变，惯性正增长30年后，2022年出现人口负增长。相较于一些欧洲国家通过移民措施缓解负增长，中国人口规模巨大，国际迁移量不足以影响人口增长的方向，因此，人口增长主要取决于自然增长，即出生与死亡的博弈。从人口发展阶段来看，1949年，中国人口出生率和死亡率分别为36.0‰和20.0‰，处于人口转变初始阶段。20世纪五六十年代推行的“爱国卫生运动”和农村合作医疗制度推动死亡率迅速下降，1965年死亡率已降至10‰以下，同期出生率仍高达30‰以上，人口驶入增长快车道。1962年至1975年每年出生人口超过2000万人，人口总数从1964年的7亿人迅速增至1969年的8亿人，1974年进一步增至9亿人，每5年增加1亿人口的现实对当时尚不发达的生产力造成极大冲击。随着计划生育政策的强有力推行和社会经济水平的不断提高，1998年自然增长率终于降到10‰以下，距全国人大五届二次会议“政府工作报告”提出的1979年“要力争使全国人口增长率降到10‰左右”的目标时间多用了近20年。1992年，总和生育率降到更替水平以下，标志着人口进入内在负增长，但人口总量继续维持惯性正增长。由于生育率持续低迷，人口峰值在相关预测中不断下调，达到峰值的时间也不断提前。2021年人口自然增长率降到3.4‰，全国人口净增量仅为48万人，意味着惯性正增长势能逐渐耗尽，人口进入零增长区间。2022年人口自然增长率为－0.60‰，进入负增长。

中国当前面临的生育主导型负增长史无前例，因为中华民族历史上出现过的人口负增长均属于人口转变前阶段的死亡主导型负增长。回溯历史，中华民族不止一次遭遇过人口负增长，从原始农业时期的不到500万人，到北宋时期首次超过1亿人，清乾隆时期超过2亿人，到民国元年增至4.4亿人，中国人口总量并非线性增长，而是随着朝代更迭起伏波动。仅从人口负增长的幅度来看，三国末期（公元265年）相较东汉时期（公元157年，恒帝永寿三年），人口减少4700万，相当于消减了当时2/3的全国人口；清顺治时期（公元1661年）相较明嘉靖时期（公元1566年），人口减少7990万，相当于消减了当时近一半的全国人口；清同治时期（公元1874年）相较清咸丰时期（公元1851年），人口减少7326万，相当于消减了当时17%的全国人口。中华人民共和国成立之后，也曾遭遇过短暂的死亡主导型负增长，1960年人口相较1959年减少1000万，1961年进一步减少378万。这些负增长一般并不持久，当形势好转，死亡率下降，人口就会回归正增长。

死亡主导型负增长源于在较高的出生率条件下，死亡率异常升高，死亡率下降即可消除负增长；而生育主导型负增长源于在较低的死亡率条件下，生育率更加低迷，只有生育率提升方可消除负增长。从人口发展规律来看，在持续低生育率的条件下，人口负增长不可避免且将长期存在。相较死亡率而言，生育率的调节变动机制更为复杂，这对人口长期均衡发展的目标带来极大挑战，客观上要求必须清醒认识、准确概括新阶段人口发展的特征并做出科学应对。

二、新阶段人口发展呈现总量达峰、素质提升、少子化老龄化程度加深三大特征

与世界其他国家相比，中国完成人口转变后，惯性正增长兼内在负增长时间更长，遭遇人口负增长时，生育水平更低，人口规模更大。本文无意于对中国人口发展新阶段的特征做出全面概括，不考虑人口迁移流动、城镇化水平、家庭转变、性别结构等其他重要因素，只聚焦主题，对应规模、素质和年龄结构三个基本要素，重点关注新阶段中国人口发展中“总量达峰，素质提升，少子化老龄化程度加深”三大特征。

中国人口总量在2021年达到峰值，预计将在较长时期内仍维持较大人口规模。党的二十大报告指出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，人口规模巨大是中国区别于其他后人口转变国家的一个重要特征，也是建设社会主义现代化强国的主要支撑。目前全世界仅有14个国家的人口规模超过1亿人，其中，超过10亿人的只有中国和印度。2021年印度总人口数为14.08亿人，年出生人口为2311万人，自然增长981万人。尽管印度的总和生育率在2020年也降至更替水平以下，但其人口中位年龄仅为27.6岁，相对年轻的结构会推动印度人口继续惯性正增长，将很快取代中国成为世界第一人口大国。预计到2035年，中国和印度人口分别为13.8亿人和15.5亿人，2050年分别为12.7亿人和16.4亿人。由此可见，21世纪中叶以前，中国人口众多的基本国情不会改变。中国不仅总人口规模巨大，不同年龄、性别、社会经济特征的子人口同样规模巨大，近9亿劳动年龄人口、3亿育龄女性、2.64亿老年人口、2.93亿农民工等，每一类子人口规模都堪比世界上总量超过1亿人的大国，相当长一段时期在就业、养老、医保等领域仍会不同程度地感受到总量压力。

人口素质显著提升是过去几十年来中国取得的重大成就之一，也将成为人口发展新阶段社会经济发展的核心竞争力。人口素质一般通过健康状况和受教育程度两类指标衡量。数据显示，中国人口出生时平均预期寿命从20世纪50年代的43.7岁提升到2021年的78.2岁，65岁时和80岁时平均预期寿命分别从1950年的9.1岁和4.3岁增至2021年的17.7岁和7.8岁，意味着不仅人口总体寿命延长，老年人和高龄老年人也有更长的平均余寿。以每千名活产婴儿中死亡婴儿数量和以5岁以下儿童死亡数量计算的婴儿死亡率和儿童死亡率指标分别从1950年的131.8‰和208‰降至2021年的5.7‰和7‰，远低于世界平均水平，与发达国家相关指标的距离进一步拉近（表1）。中国近几十年来教育的发展和人口受教育程度的提升更是令世人瞩目：1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》，实施九年义务教育制度；1999年高校扩招，2019年高等教育毛入学率超过50%，进入高等教育普及化阶段。全国人口普查数据显示，中国文盲率（15岁及以上人口中不识字人口比例）从1964年的33.58%降至2020年的2.67%；每10万人中具有大专及以上文化程度的从1964年的416人增至2020年的15467人；15岁及以上人口的平均受教育年限已达到9.91年。

中国“超前型”“压缩型”的人口转变加剧了年龄结构性矛盾，少子化老龄化问题更加突出。人口转变过程中，死亡率和生育率双双下降共同推动了人口老龄化，其中，死亡率下降使更多人得以存活至老年，造成“顶部老龄化”；生育率下降加重了老年人口在总人口中的比例，造成“底部老龄化”。全国人口普查数据显示，中国65岁及以上老年人口比例从1953年的4.41%攀升至2020的13.5%。2021年底，中国60岁和65岁及以上老年人口比例分别为18.9%和14.2%。按照60岁及以上老年人口比例分别超过10%、20%和30%的标准，中国于1999年进入人口老龄化社会，“十四五”期间进入中度老龄化阶段，2035年左右将进入重度老龄化阶段。少子化是指出生人口数不断减少，源于多种因素，如进入婚育年龄的女性队列人口数量减少，育龄女性中20~29岁适龄生育女性比例下降，以及较晚出生队列女性的婚育推迟、生育率低迷等。与之相对应，全国出生人口数自1998年以来每年均未超过2000万人，2016年以来更是发生断崖式下降，从1786万人的小高峰降至2022年的956万人。出生人口数的断崖式下降是2022年中国出现人口负增长的直接原因。

在人口发展新阶段，规模、素质和结构三个基本要素的作用将有所转换。曾经创造机会窗口、助力实现人口红利的规模和结构要素的作用逐渐减弱，素质要素被期待发挥更大的作用。在人口转变过程中，少儿人口比例不断下降、老年人口比例缓慢上升时期形成较低的总抚养比，开启了中国人口机会窗口；我国政府通过发展劳动密集型产业，充分利用劳动力资源丰富和相对廉价的优势，推动经济高速增长，实现世所瞩目的人口红利。此种类型的人口红利通常被视为人口“规模红利”（劳动力规模巨大）或“结构红利”（被抚养人口比例较低）。随着人口进入负增长和老龄化程度逐渐加深，高质量发展急迫要求寻找新的红利机会，素质要素的充分利用刻不容缓。一方面，要清醒认识新阶段人口发展的主要特征，改变经济增长方式，从依靠体力型劳动向依靠技能型劳动转变，从劳动密集型产业向技术密集型产业转变，从人口大国向人力资本强国转变；另一方面，人口自身可持续发展是经济社会可持续发展的前提条件，在低生育率持续、人口进入生育主导型负增长的现实情境下，实现适度生育水平势在必行。

三、实施积极生育支持策略是人口发展新阶段的必然要求

生育和死亡是影响人口变动的根本因素，由于死亡转变具有需求刚性、认同共性和伦理制约性（健康长寿是人类普遍追求，死亡变量的上调往往是被动使然而非主动作为），因此生育调节成为现代社会实现人口可持续发展的重要手段。生育调节的必要性在于，生育转变不会在死亡转变之后自然而然地发生，而是需要具备一定的条件，包括观念转变和技术支持。美国人口学家寇尔总结了生育转变的三个必要条件，分别是生育的自主意识、对少生优势的认知、掌握节育技术。为应对人口转变过程中的人口激增现象，国家实施生育抑制策略促使上述条件更早和更快达成，如宣传少生优势、提供必要的甚至是免费的技术咨询和服务等；社会经济发展特别是教育程度的普遍提升推动自主意识形成。实践证明，世界很多国家和地区都通过内含生育抑制策略的“家庭计划项目”（family planning program）实现或促进了生育转变。

生育抑制策略在中国实施时间长且影响深远。20世纪50年代初期，我国曾制定《限制节育及人工流产暂行办法》，禁止海关进口避孕用具和药物，严格限制绝育和流产，鼓励生育，促进人口增长。随着人口规模不断攀升，以1980年《中共中央关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（简称《公开信》）为标志，开启了控制人口过快增长的政策干预过程。20世纪90年代以来，中共中央国务院就人口问题先后发布了五次重要决定性文件（简称中央《决定》），均着眼于调整生育水平。政策目标随着人口形势不断动态调整，政策措施几经变化（表2）。

生育策略具有一定的路径依赖性，其调整往往滞后于人口形势变化。20世纪90年代，中国的内在自然增长率已经发生了方向性转折，但由于庞大人口规模的遮蔽和相对年轻的年龄结构蕴含的强大惯性，1991年的中央《决定》继续以自然增长率作为主要指标，严格控制人口增长；2000年和2006年的中央《决定》关注人口总量，同时以生育水平替代自然增长率作为主要指标，要求稳定低生育水平。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展”，从此开启了生育政策宽松化改革进程。

对生育数量限制的不断放松并未带来生育率显著回升，其原因在于：一方面，人口作为长变量和慢变量，有其自身发展规律，政策实施后的效果往往需要更长时间方能体现；另一方面，生育政策主要对家庭生育子女的数量做出规定，早期生育率下降受生育政策影响更大，但在20世纪90年代之后，生育率的进一步下降主要受到社会经济发展的影响。在某种程度上，促成生育水平下降的因素已经成为当今社会生活的底色，生育水平逆势上升的理由并不充足。在低生育率特别是国家抑制生育策略环境下成长起来的青年一代的生育观念和行为均发生了显著变化，发展新阶段的生育率回升仅仅依靠政策的数量性规定远远不够，在生育自主意识强烈、节育技术普及的背景下，生育转变三条件（生育的自主意识、对少生优势的认知、掌握节育技术）中，能够加以改变的，也许只有将育龄人群对少生优势的认知转化为其对少生劣势的认知或对多生优势的认知，并通过实施积极生育支持策略进行助力。

四、以促进人的全面发展和人口长期均衡发展为目标，建立生育支持政策体系

释放生育潜力、激发生育动力是人口发展新阶段实现适度生育水平的两项基本任务。当前中国陷入生育意愿和生育水平“双低”的困境，其中，生育水平低于生育意愿意味着育龄人群存在尚未满足的生育需求，可因需施策，通过生育支持措施释放这部分人群的生育潜力；生育意愿低于更替水平意味着生育动力不足，在这方面还需要进一步凝聚共识，共谋对策。

激发生育动力的任务更加艰巨。生育意愿的影响因素不仅涉及社会经济、人口特征和相关政策等宏微观因素，与心理层面的生育动机等也密不可分。生育动机反映个体生育与否的一般倾向性，也反映个体对生育所持的价值观和态度，促使或避免个体发生生育行为。研究发现，中国育龄人群的生育动机具有较强的稳定性和持续性，与生育意愿整体呈正相关关系。生育意愿不仅受多重动机的复杂影响，而且呈现显著的人群异质性。总体而言，家庭期待动机显著提升生育意愿，而生育成本动机显著削弱生育意愿。在实施生育抑制策略时期，“多子多福”“养儿防老”等思想被视为不合时宜的传统观念，宣传倡导的是“晚婚晚育”“少生优生”的新型生育观，出生、成长于这一时期的“70”后到“00后”几代人长期耳濡目染、潜移默化，生育观已极大改变。在实施生育支持策略的新时期，如何重塑育龄人群的生育观，是构建生育支持政策体系时不容忽视的难点和重点问题。可考虑充分发挥家庭期待动机对生育意愿的提升作用，降低生育成本动机对生育意愿的削弱作用，激发适龄人群生育意愿。

释放生育潜力与生育支持政策体系构建密切相关。满足育龄人群多样化和个性化的生育需求是建设生育支持政策体系的出发点。育龄人群尚未满足的生育需求包括“想生不敢生”和“想生不能生”两个层面，前者多涉及经济社会因素，后者多与生殖健康相关。多项全国性调查显示，“育儿成本高”“没人带孩子”“工作家庭冲突”是导致“想生不敢生”的主要原因。针对上述原因和生育困难人群的特殊需求，2021年的中央《决定》中提出“降低生育、养育、教育成本”“发展普惠托育服务体系”“提高优生优育服务水平”等一揽子解决方案；2022年国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门联合发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（国卫人口发〔2022〕26号），将上述方案进一步细化，特别是将“降低生育、养育、教育成本”分解为“完善生育休假和待遇保障机制”“强化住房、税收等支持措施”“加强优质教育资源供给”“构建生育友好的就业环境”等四个方面，分别针对生育、住房、教育、就业等成本要素进行部门分工和协调。从这个意义上说，中央已就释放生育潜力做出了覆盖全生命周期的涉及多部门、各环节的战略性和系统性部署，关键在于如何落实落地。

建立生育支持政策体系是一项系统工程，是以促进人的全面发展为中心的民生保障和各项社会事业的统筹与协调。事实上，自2000年以来，体系建设就成为人口与计划生育工作的重点。在稳定低生育水平阶段，虽依然沿循生育抑制策略，但强调“完善人口与计划生育工作的调控体系和相关社会经济政策”，要求“建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系”。进入21世纪特别是“十二五”时期以来，人口发展的内在动力和外部条件发生了显著变化，国家启动生育支持策略，不再以人口总量、人口增长和生育水平作为主要指标，而是希望实现适度生育水平，并关注“家庭发展支持体系”“妇幼保健计划生育服务体系”“积极生育支持政策体系”“促进人口长期均衡发展的政策法规体系”等一系列体系建设，强调政策体系和服务体系的综合性。

需要指出的是，无论是生育抑制还是生育支持，都要通过影响观念和提供服务协助完成育龄人群生育行为的转变，但生育支持比生育抑制更需要整体性思维和政策体系建设。因为在生育率下降过程中，虽然正如《公开信》所指出的，“实现一对夫妇只生育一个孩子，是一场移风易俗的大事”，计划生育工作成为当时“天下第一难”的事情，但通过“知情选择”“优质服务”以及社会经济发展的助力，育龄人群最终实现了生育观念和行为的转变，使生育率从高水平降到低水平。当前，少生优生已成为社会生育观念的主流，要实现适度生育水平，如何激发生育动力就成为难点和重点，这同样需要再次移风易俗。

建立生育支持政策体系是促进人口长期均衡发展的重要保障。需要厘清人口增长与经济增长、生育支持与家庭发展、需求满足与服务提供等多对关系的主次和轻重，切忌本末倒置、舍本逐末。其一，关于人口增长与经济增长的关系。人口作为社会经济发展的主体，自身发展具有规律性，应“以均衡为主线”，尊重人口发展规律，兼顾人口长期均衡发展和经济高质量发展，最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，顺势而为，而不能削足适履。其二，关于生育支持与家庭发展的关系。生育与婚姻家庭制度密切相关，家庭制度是保障人类繁衍的基本制度安排，是人类历史上反复尝试、最终形成的生育的核心制度，源于欧洲的第二次人口转变理论认为婚姻家庭转变是造成持续低生育率的主要原因。目前中国仍遵循普婚、普育的传统，生育仍在婚姻家庭制度框架内，应传承和弘扬中华民族家庭文化优良传统，通过“将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”，提高家庭发展能力，促进家庭和谐幸福，因势利导，实现适度生育水平。其三，关于需求满足与服务提供的关系。要充分理解现代化过程中“个体化”发展的必然趋势，尊重和满足育龄人群多样化和个性化的生育需求，审时度势，通过把握需求、改善供给，提高服务质量，保障群众合法权益，切实解决家庭后顾之忧，尽最大努力释放生育潜能、激发生育动力，促进人口长期均衡发展。

注：封面图片源于vcg.com

华中大社科学报

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